《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》　　胡恒　 北京师范大学出版社　　

　　相对于今人形容中国“地大物博”的口头禅，古人或许更愿意用“广土众民”这个词语。中国作为一个幅员辽阔的国家，总体而言，统治的面积不断扩大，人口也不断增加，以致形成现在的整体格局。

　　那么，面对如此庞大的空间与人口，近两千年吃皇粮的帝国行政官员数量并不是特别多，这么少的官员如何实现对这一大帝国的治理？

　　《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》是青年历史学者胡恒的新作，着力于探讨清代县辖政区的形成与发展过程，作为一种全国层面的制度设计，其制度渊源何在，在清代又经历怎样的制度变革，在民国时期的消失等状况进行长时段的梳理，清代县辖政区的空间分布，清代县辖政区设置与地方治理之间的关系。

　　作者提出，“中国历史和社会的复杂性决定了研究县以下区划问题必须从区域入手，解决区域的问题并不必然地代表对其他区域问题的解决具有绝对的借鉴意义”。州县之下从未有明确的地域划分体系，更多时候是“国家管控与社会自发展的混合状态下的产物”，正是这一模糊色彩，往往蕴含了丰富的探索空间。

　　黑天鹅：走向活的制度史

　　在我的视野里，“皇权不下县”这一说法俨然已经成为中国社会科学研究里一个比较经典的命题。这意味着什么？不是说它成为定论，永远是正确的，而是在很多话题里激起大家的讨论，不断有人回应，如胡恒这本书作为重要的回应对象，作为学术后辈，回应了温铁军教授提出来的问题——只有社会科学里充满了越来越多的经典命题，我们所谓的社会科学才不会是一种“软骨症”，才会有自己的话语权。

　　尽管温铁军所说的“皇权不下县”，其实更多是针对当时中国农村与农民负担过重而提出的观点，他当时认为，“当然从民国以来，试图进行现代化，形成现代化的治理体系，这个试行已经延续了一百多年，1911年到现在有104年，104年里，我们并没有真的发现什么是县以下良治的制度体系”，近代以来国家权力不断地向基层渗透，从民国一直到建国以后，在村委会设置党支部。伴随着所谓的现代化，国家权力一步一步加强。面对当时的三农问题，温铁军呼吁给农民减负。

　　胡恒当然同意温铁军的主张，但是这一提法在真实的历史情境中是否如此呢？回到历史，作者认为，皇权其实早已发生了微妙而深刻的变化，原来学界都把这个看做是近代以来的产物，但是如果我们，放宽历史的视野，从中国历史本身发展的脉络来进行考察，就可以发现，这样的变化趋势并不是从近代开始的，而是在清代所谓“康乾盛世”就出现了这样的变化。

　　恰如面对此前的“皇权不下县”一说，胡恒在众多的“白天鹅”里，找到那么几只黑天鹅，这一原来看似足以自洽的结论，似乎变得已经不那么可靠了。

　　本书注意到，清代和之前的历史时期发生了一些变化，清代开始在县以下逐渐设置一些官员，清代除了县长外，还有很多类似于今天副县长的角色，他们的名字基本叫“巡检司”等，名称非常多。清代以前，这些官员也存在，但基本上是跟县长住在一起，都是在县衙里办公。到了清代，他们开始跟县长分离，纷纷被派到地方，每个人划归一段辖区进行管理。在这样的变化过程中，可以看到县以下开始出现了类似于今天乡镇一类的体制，县以下出现了很多地方上的区划。其性质是什么？这批人到地方后到底从事什么样的功能？有什么样的功能和职能？

　　胡恒试图回答这些问题。除了利用政书、方志，他还爬梳了大量关于佐杂官置废、迁徙的原始档案，这些资料记载翔实可靠，以往研究者少有寓目，辅以大量总志、职官名录、文集、年谱，期待能走向“活的制度史”研究。

　　基层治理：三千年未有之变局

　　视野所到，涉及广东、福建，北京周边的大兴、宛平，还有江南、甘肃、新疆、东三省，可以看到这批人下到地方后，情况差异非常大，广东比较厉害，密度非常好；福建、甘肃能够征收钱粮，原来这都是知县的功能。在东北、边疆地区，权力非常大。北京周边，如大兴、宛平，在地方上主要从事治安、教化的功能。在作者看来，从总体上估计，这批官员下到地方之后，其功能、差异性非常明显，无疑使基层治理变得更加灵活。

　　值得格外关注的是，这批官员的总数非常多，巡检司接近一千个，县城有三百多个。所有这批人，基本上比当时的知县数量一倍还要多。这批人在地方上和乡绅之间，有很多很复杂的关系，基本形成了“共治”的关系。所以如果我们单纯从国家行政机构的设置角度，可以看到清代和之前的历代王朝不大一样，可以说在鸦片战争之前，中国基层社会的治理已经形成了“三千年未有之大变局”。

　　严格意义上讲，大概是从雍正、乾隆年间时，这样的趋势变得比较明显。那为什么在雍正、乾隆年间会出现这样的趋势？作者认为要考虑中国人口的问题。中国的人口，在汉代时是五千多万，到清代乾隆年间一下增加到四亿，相对于明末，短短的时间内增加了四倍。可是，在这近两千年之间，中国的县似乎未曾发生特别大的变化，县这一级一直很稳定，一直到今天，总体数量变化不是那么大，这当然意味着每一个县的人口增加了。但一个县，这个行政班子的设置非常简约，那么人口剧增之后，帝国如何进行调整，如何走向更加有效的治理？

　　清代主要采取的办法是把这批人全部下放到地方，增加管理的层次，以此缓解传统社会控制地方资源不足的制约。从中可以看到中国历史，近代以来的国家权力向基层渗透，其实这不是从近代开始的，它是从雍正、乾隆年间就开始了。

　　既往对中国近代史的理解，都是以1840年鸦片战争分段，不少人在研究清史时，1840年以前归古代史来“管”，1840年以后归近代史，很大程度上切断了整个历史脉络。作者独辟蹊径，借助其政区地理研究的通贯，把视野放到县志甚至放到镇志里面去，尤其是对于档案的大量运用，有了非常多的发现，勾勒出清中叶以来基层社会的实际生态，无疑将会启动我们对明清以来社会文化乃至政治的重新思考，让我们原来陈陈相因的历史学多了一些生趣。

　　放宽视野：历史关照现实

　　作者这一讨论，其实有着独特的现实关怀，清代各县大多设置有县辖政区，构成了县城之外的另一次级中心，“这些中心往往是贸易比较发达、人员比较繁多、交通比较发达的地区，同时，由于官员的进驻，这些中心往往又具有了超越一般市镇的功能，实现了整个县城之外的多中心发展”，既有利于差异化管理，还便于培育地方自治，这一分权与再造，对于当时县域治理起到了良好的促进作用。针对清代“县辖政区”的实践经验，本书提出了在当下进行“县下辖市”改革的构想，建议“应该允许各省根据每个‘县辖市’的特色，逐个给予特定的、合理的、有差异的权限”。

　　这一构想密切关注了当下区域治理的热点，具有颇多建设性，不过正如作者指出的，如何避免叠床架屋、冗官冗员，是一个值得关注的问题，因为当下政治体制与财税体系已经迥异于清代，如何在实现县域多元中心的同时，合理控制行政成本，避免不可控的治理难局，值得予以更加深入的讨论。

　　如果再联系到当下无远弗届的互联网，实体社会的治理问题，如何嵌入虚拟社会，也值得我们予以考虑。

　　胡恒的探索，看似是一个治理问题，其实关乎你我的个体生命与生活方式，乃至未来。(谭徐锋)